SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 114/2020.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 114/2020
PROMOVENTE: COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
MINISTRO PONENTE: LUIS MARÍA AGUILAR MORALES
SECRETARIO: OLIVER CHAIM CAMACHO
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diecinueve de enero de dos mil veintiuno.
VISTOS; para resolver los autos de la acción de inconstitucionalidad promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; y,
RESULTANDO:
1. PRIMERO. Presentación del escrito inicial, normas impugnadas y autoridades emisora y promulgadora de la norma. Por escrito depositado el diecinueve de febrero de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad por conducto de su Presidenta María del Rosario Piedra Ibarra, en la que se solicitó la invalidez del artículo 6 en las porciones normativas "el Código Penal Federal", "y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte", así como el diverso numeral 54, fracción VIII, de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur, reformado mediante Decreto número dos mil seiscientos noventa y ocho [2698], publicado el veinte de enero de dos mil veinte en el Boletín Oficial del Gobierno de esa entidad federativa.
2. Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron las normas generales que se impugnan: El Congreso del Estado de Baja California Sur. Así como el Gobernador Constitucional del Estado de Baja California Sur.
3. SEGUNDO. Preceptos constitucionales y convencionales que se estiman violados. La promovente estimó violados los artículos 1, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los diversos 1, 2, y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
4. TERCERO. Conceptos de invalidez. Se formularon los siguientes conceptos de invalidez:
PRIMERO. El artículo 6 en las porciones normativas "el Código Penal Federal", "y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte", de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur, al establecer la supletoriedad del Código Penal Federal y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, vulnera el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad.
El Código Penal Federal es una norma con un ámbito de aplicación distinto al de una norma local, y por tanto, no puede suplir a la norma local.
Por lo que hace a los Tratados Internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, éstos deben aplicarse en primer lugar y no de forma supletoria, tal como lo prevé el artículo 1° de la Constitución Federal.
En el presente concepto de invalidez, se expondrán los argumentos por los cuales se estima que el artículo 6° de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur es contrario al parámetro de regularidad constitucional, al prever una indebida supletoriedad normativa respecto del Código Penal Federal y de los Tratados Internaciones Limados por nuestro país, lo cual transgrede el derecho humano a la seguridad jurídica y el principio de legalidad.
En un primer apartado, se abordarán de manera sucinta los alcances del derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad. Posteriormente, se analizará la indebida supletoriedad normativa prevista en el artículo 6° de la Ley local de referencia y la transgresión al derecho y principio ya referidos.
A. Seguridad jurídica y principio de legalidad.
El derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, previstos en los artículos 14 y 16 de la Norma Fundamental, son la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, en tanto tutelan que el gobernado jamás se encuentre en una situación de incertidumbre y, por tanto, en
estado de indefensión.
Dichos mandatos constitucionales son prerrogativas fundamentales cuyo contenido esencial radica en "saber a qué atenerse", por lo que garantizan que toda persona se encuentra protegida frente al arbitrio de la autoridad estatal, es decir, su ratio essendi es la proscripción de la discrecionalidad y arbitrariedad en todos los casos en que el Estado realice las actuaciones que le corresponden en aras de salvaguardar el interés y el orden público.
Así, con base en el derecho de seguridad jurídica y en el principio de legalidad, se erige paralelamente la obligación de las autoridades legislativas de establecer leyes que brinden certidumbre jurídica y que estén encaminadas a la protección de los derechos de las personas.
Las leyes, como expresión de una voluntad general soberana, deben asegurar a las personas que la autoridad sujetará sus actuaciones dentro de un marco de atribuciones acotado, para que el aplicador de la norma pueda ejercer su labor sin arbitrariedad alguna y, además, para que el destinatario de la misma tenga plena certeza sobre su actuar y situación ante las leyes.
De una interpretación armónica y congruente del contenido de los artículos 14 y 16 constitucionales, los cuales salvaguardan los principios de legalidad y seguridad jurídica en beneficio de las personas, se colige que el actuar de todas las autoridades debe estar perfectamente acotado de manera expresa en la ley y debe tener como guía en todo momento, en el ámbito de sus competencias, la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Lo anterior, toda vez que no es posible la afectación a la esfera jurídica de una persona a través de actos o normas de carácter general que no cuenten con un marco jurídico que los habilite y que acote debidamente su actuación, ya que es principio general de derecho que, en salvaguarda de la legalidad, las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza; por tanto, su actuación debe estar determinada y consignada en el texto de la ley, puesto que, de otro modo, se les dotaría de un poder arbitrario incompatible con el régimen de legalidad.
Ahora bien, como se precisó previamente, el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad constituyen un límite al actuar de todo el Estado mexicano. Es decir, el espectro de protección que otorgan dichas prerrogativas, no se circunscribe exclusivamente a la aplicación de las normas y a las autoridades encargadas de llevar a cabo dicho empleo normativo.
En efecto, estos derechos fundamentales se hacen extensivos al legislador, como creador de las normas, quien se encuentra obligado no sólo a legislar en los ámbitos que le corresponden y a acotar el contenido de las mismas y el actuar de la autoridad, sino también a encauzar el producto de su labor legislativa de acuerdo con los mandatos constitucionales al momento de configurar las normas cuya expedición le compete, a fin de que no actúe sin apoyo constitucional y establezca los elementos mínimos para que se evite incurrir en arbitrariedades.
Lo anterior, ya que, en un Estado Democrático Constitucional de Derecho como el nuestro, todo el actuar de las autoridades -incluso las legislativas- debe tener sustento constitucional y garantizar que sus actuaciones generen certidumbre jurídica a los gobernados, de lo contrario se daría pauta a la arbitrariedad de los poderes.
En torno a todo lo antes mencionado, desde esta perspectiva, el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad se verán trasgredidos en los siguientes supuestos:
a) Cuando la actuación por parte de cualquier autoridad del Estado no se encuentra debidamente acotada o encauzada conforme a la Constitución o las leyes secundarias que resultan acordes a la Norma Fundamental.
b) Cuando la autoridad estatal actúa con base en disposiciones legales que contradicen el texto constitucional.
c) Cuando la autoridad afecta la esfera jurídica de los gobernados sin un sustento legal que respalde su actuación.
Como ya se precisó anteriormente, el derecho de seguridad jurídica y el principio de legalidad exige que todas las autoridades actúen dentro de su esfera de facultades establecidas en la Norma Fundamental, a efecto de que desempeñen sus funciones con sustento constitucional.
De lo contrario, cuando un poder actúa en contradicción con los alcances de la Norma Fundamental, afecta la esfera jurídica de los gobernados, ya que ninguna autoridad puede ejercer atribuciones de manera que escape de lo previsto en la Constitución Federal ni puede conducir su actuación de una forma alejada a lo preceptuado por ésta. En otros términos, el derecho a la seguridad jurídica y el
principio de legalidad se ven vulnerados cuando las autoridades actúan de manera contraria a lo que mandata el texto.
En el caso de la autoridad legislativa, se le impele a que el diseño normativo que lleve a cabo respete los principios y los derechos fundamentales reconocidos en el texto constitucional y en los tratados internacionales de los que México es Parte.
De lo contrario, ello se traduciría en una afectación a la esfera jurídica de los gobernados, ya que ninguna autoridad puede ejercer atribuciones que no le competen ni puede conducir su actuación de una forma alejada a lo preceptuado por la Constitución Federal. En otros términos, el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad se ven vulnerados cuando las autoridades actúan de manera contraria a lo que mandata el texto constitucional.
En el caso concreto, este Organismo Autónomo considera que se actualiza una transgresión al derecho de seguridad jurídica y al principio de legalidad, toda vez que el artículo 6° de la Ley impugnada establece una indebida supletoriedad normativa respecto de ordenamientos como el Código Penal Federal y los Tratados Internacionales firmados por nuestro país, situación que genera un estado de incertidumbre tanto para los operadores jurídicos como pata las personas.
En este punto resulta necesario referir que el artículo 124 constitucional dispone que las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias(1).
En ese sentido, el artículo 73, fracción XXI, inciso b), dispone que es facultad exclusiva del Congreso de la Unión expedir la legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación.
En congruencia con lo anterior, el Código Penal Federal es un ordenamiento expedido por el Congreso Federal con la finalidad de sancionar los delitos del orden federal.(2)
Por su parte, la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur, es una norma emitida por un Congreso Local, que tiene, por objeto establecer la distribución de competencias y la forma de coordinación entre las autoridades del estado y sus municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, para buscar a las personas desaparecidas y no localizadas y esclarecer los hechos; así como para prevenir, investigar, sancionar y erradicar los delitos en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares, así como los delitos vinculados señalados por la Ley General, entre otros.
Una vez precisado lo anterior, el artículo 6 de la ley impugnada señala lo siguiente:
"Artículo 6°. En todo lo no previsto en la presente Ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en el Código Penal Federal, el Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Baja California Sur, así como la Ley de Atención a Víctimas para el Estado de Baja California Sur y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte."
Esta Comisión Nacional considera que dicho precepto no resulta congruente con el orden normativo nacional, en tanto que distorsiona los ámbitos de aplicación normativa.
En efecto, el Código Penal Federal es un ordenamiento, como su nombre lo indica, de ámbito de aplicación federal, en tanto que la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur es una norma del ámbito local.
En este punto, la Comisión Nacional desea ser muy precisa en el sentido de que los ámbitos de aplicación normativa, federal, estatal o municipal, no son jerárquicamente mayores o menores unos respecto de los otros, sin embargo, sí son esencialmente distintos.
De ahí que este Organismo Nacional considere que una disposición de un ámbito federal, no puede ser supletoria de un ordenamiento del ámbito local. Se reitera, la razón es porque sus espectros de aplicación son distintos.
En el mismo sentido, la ley local tampoco puede prever la supletoriedad del Código Penal Federal en lo no previsto por la legislación en materia de desaparición de personas de Baja California Sur, pues ésta no puede regular cuestiones relacionadas con la investigación y sanción de los delitos, ya que ello es una competencia exclusiva del Congreso de la Unión.
Es por ello que la Ley General, emitida por el Congreso de la Unión, prevé en su artículo 6° la supletoriedad del referido Código Federal respecto de sus disposiciones, sin embargo, esta disposición no puede replicarse a nivel local, porque redundaría en una incongruencia normativa, como ocurre en el caso concreto.
Ahora bien, por cuanto hace a los Tratados Internacionales debe señalarse que dichos instrumentos
internacionales deben aplicarse en primer lugar y no de forma supletoria.
En efecto, resulta inconstitucional la norma que dispone que en primer término serán aplicables las normas que expidió el Congreso Local y, de manera supletoria, los tratados internacionales de los que México forma parte, pues, en términos del artículo 133 de la Norma Fundamental, todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión.
Bajo esa tesitura, el Congreso de Baja California Sur no se encuentra habilitado para establecer la supletoriedad de leyes que son de observancia directa en toda la nación tanto para las autoridades federales corno para las entidades federativas, como es el caso de los Tratados Internacionales suscritos por nuestro país.
Se reitera, que los Tratados Internacionales y el Código Penal Federal, no pueden ser supletorios de las leyes locales.
Así, como se ha hecho patente, el precepto impugnado de la legislación local trasgrede el derecho humano a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, por regular situaciones fuera de los límites que la Constitución Federal.
SEGUNDO. El artículo 54, fracción VIII de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares pan el Estado de Baja California Sur, establece como una de las atribuciones de la Fiscalía Especializada, solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de los previsto en el diverso 16 de la Norma Fundamental.
Lo anterior, vulnera el derecho humano a la seguridad jurídica y al principio de legalidad, al contradecir el mandato del numeral 16 de la Constitución Federal, el cual establece que dicha atribución en el ámbito local corresponde exclusivamente al titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente.
La finalidad que se persigue con esta impugnación es evitar afectaciones a los derechos de las víctimas del delito grave de desaparición de personas en Baja California Sur.
Para este Organismo Nacional resulta fundamental contar con un marco jurídico adecuado y compatible con la Constitución Federal que permita la prevención de dicho ilícito internacional, así como su adecuada investigación y sanción de forma que se garantice a las víctimas del mismo una reparación integral.
Así, la importancia de contar con un andamiaje normativo adecuado radica en que es una de las principales herramientas para que las investigaciones en la materia se lleven a cabo de manera eficiente, lo cual permitirá combatir la impunidad y la falta de acceso a la justicia que desafortunadamente es una constante en el delito de desaparición forzada de personas.
De tal manera que, conscientes de la trascendencia del tema en el contexto de nuestra sociedad mexicana, esta Comisión Nacional considera fundamental contar con el máximo de las herramientas en la investigación de las desapariciones forzadas, pero para ello, es importante que las facultades concedidas para tal efecto, estén apegadas el texto constitucional para evitar así que se pudieran generar resquicios de impunidad.
En el caso específico, en el presente concepto de invalidez se argumentará la incompatibilidad con el bloque de constitucionalidad mexicano del artículo 54, fracción VIII, de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur, el cual establece la facultad del Fiscal Especializado para solicitar ante la autoridad judicial competente la intervención de las comunicaciones privadas, precepto que transgrede el derecho humano de seguridad jurídica, así como el principio de legalidad.
No obstante, más allá de una mera contradicción con el texto constitucional, la norma impugnada puede implicar un obstáculo y una dilación para la adecuada investigación y sanción del delito de desaparición forzada de personas.
El texto de la norma impugnada es el siguiente:
"Artículo 54. La Fiscalía Especializada tiene, en el ámbito de su competencia, las atribuciones siguientes:
(...)
VIII.- Solicitar a la autoridad judicial competente, la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de lo dispuesto por el artículo 16, párrafo décimo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás disposiciones aplicables;"
Como se puede apreciar de la transcripción, la norma que se impugna prevé como una de las atribuciones de la Fiscalía Especializada para la investigación y persecución de los delitos de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares el solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones privadas.
Sin embargo, el artículo 16 de la Constitución Federal dispone que las comunicaciones privadas son inviolables. Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, puede autorizar la intervención de cualquier comunicación privada.
Para mayor precisión, se debe contrastar el contenido del texto impugnado a la luz de la Norma Fundamental:
| Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos | Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y de Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur |
| Artículo 16. (...) (...) Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando, además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor... | Artículo 54. La Fiscalía Especializada tiene, en el ámbito de su competencia, las atribuciones siguientes: VIII.- Solicitar a la autoridad judicial competente, la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de lo dispuesto por el artículo 16, párrafo décimo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás disposiciones aplicables;" |
De la comparación a las disposiciones normativas transcritas se colige que la Constitución Federal, establece en su artículo 16, párrafo décimo tercero, que la intervención de comunicaciones exclusivamente puede ser decretada por la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa, es decir, cualquier otra autoridad carece de competencia para realizar dicha solicitud.
Contrario al precepto constitucional en cita, la fracción VIII del artículo 54 de la Ley impugnada, permite que la Fiscalía pueda solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones privadas, lo que transgrede lo previsto en el artículo 16 del máximo ordenamiento constitucional.
En relación al párrafo que antecede, se debe puntualizar que la autoridad competente, en términos de la Norma Fundamental, para solicitar al juez federal la intervención de comunicaciones, que en el ámbito local es el Titular del Ministerio Público, quien, en el caso del Estado de Baja California Sur es el Procurador General de Justicia -ahora Fiscal General-, tal y como se precisa en el artículo 85, letra A) de su Constitución Política local, mismo que a continuación se trae a la literalidad:
"85.- A. El Ministerio Público estará a carga del Procurador General de Justicia, de agentes del Ministerio Público y de la Policía Ministerial, en los términos de su Ley Orgánica."
Como se puede apreciar, la propia Constitución para el Estado de Baja California Sur dispone que el Procurador General -ahora Fiscal General- ocupa la titularidad del Ministerio Público de esa entidad, y por tanto es el único habilitado, en términos de la Constitución Federal, para solicitar la intervención de comunicaciones.
En ese orden de ideas, puede concluirse que la facultad de mérito no es propia de la Fiscalía Especializada de mérito, pues la Constitución Federal no la faculta para solicitar de manera directa la
intervención de comunicaciones, ya que tal atribución se arroga al Fiscalía General de esa entidad.
En efecto, la norma impugnada dispone que la Fiscalía Especializada tiene la atribución de solicitar a la autoridad competente la autorización para la intervención de comunicaciones privadas. Sin embargo, ello transgrede el artículo 16 constitucional, pues la facultad para solicitarla, corresponde únicamente a dos sujetos determinados; primero, a la autoridad federal que faculte la ley y, segundo, al titular del ministerio público de las entidades federativas.
Lo anterior en atención a los antecedentes del artículo 16 de la Constitución, pues en el dictamen de veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, emitido por las "Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia, del Distrito Federal y, de Estudios Legislativos Primera Sección" de la Cámara de Senadores, se incluyó la facultad limitada a los titulares del ministerio público en las entidades federativas para que ellos únicamente pudieran solicitar a la autoridad judicial federal la intervención de comunicaciones privadas.
Luego entonces, quien se encuentra facultado para solicitar la autorización de intervenir las comunicaciones privadas a la autoridad judicial federal, en caso de delitos locales, es el titular del ministerio público de la entidad federativa correspondiente, de acuerdo con el párrafo décimo tercero del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, siendo en el presente asunto, de conformidad con la Constitución Política local, el Fiscal General.
No pasa inadvertido para esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos que, el artículo 70, fracción VIII de la Ley en materia de Desaparición Forzada Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, establece que la Fiscalía Especializada de la Fiscalía General de la República, tiene entre sus facultades "Solicitar u la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones...".
Así como el artículo 71 de la ley citada señala que las Fiscalías Especializadas de las Entidades Federativas deben contar, al menos, con las características previstas en el artículo 70. Es decir, podría interpretarse que la Ley General mandata que la Fiscalía Especializada Local tenga facultad de solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones.
Sin embargo, la interpretación del artículo 71 de la Ley General en cita, debe ser conforme al artículo 16 del texto constitucional, mismo que es tajante en señalar que exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada.
Así, lo previsto en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, al establecer las atribuciones de la Fiscalía Especializada de la Procuraduría, ya que no puede concretarse en perjuicio de la previsión expresa del artículo 16 constitucional.
Ello puesto que no puede traducirse en que las Fiscalías Especializadas de las entidades federativas, cuenten con dicha atribución, ya que en la Constitución Federal el sujeto legitimado -en caso de asuntos locales- para solicitar a la autoridad judicial federal la intervención de las comunicaciones privadas, recae únicamente en el titular del ministerio público de la entidad que corresponda.
Finalmente, debe señalarse que el Pleno de ese Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad registrada con el número 77/2018 determinó la inconstitucionalidad de un precepto análogo al que se impugna en el presente medio de control, al estimar que quien se encuentra facultado para solicitar la autorización de intervención de las comunicaciones privadas a la autoridad judicial federal, en caso de delitos locales, es únicamente el titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, de acuerdo con lo previsto en el párrafo decimotercero del artículo 16 constitucional, no así otros funcionarios como el Fiscal especializado aludido.(3)
Adicionalmente, esta Comisión Nacional considera que si bien el artículo impugnado, resulta contrario al artículo 16 de la Norma Fundamental por establecer corno una de las atribuciones de la Fiscalía Especializada, solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, también es cierto que, ese Alto Tribunal podrá analizar una diversa violación constitucional de índole competencial, cuyo estudio podría resultar preferente.
En efecto, el artículo impugnado regula cuestiones procesales penales, pues se refiere a la facultad para solicitar la intervención de comunicaciones privadas, lo que necesariamente implica el desarrollo de una técnica de investigación.
Dicha cuestión, no puede ser regulada de ningún modo por las legislaturas locales, ni siquiera en modo de reiteración, pues dicho rubro ya se encuentra regulado por el Código Nacional de Procedimientos Penales emitido por el Congreso de la Unión en ejercicio de su facultad exclusiva prevista en el artículo 73, fracción XXI, inciso c) de la Norma Fundamental.(4)
Adicionalmente, debe hacerse referencia que la norma impugnada fue modificada como consecuencia del decreto 2698, impugnado a través del medio de control constitucional que nos ocupa. La norma que se impugna fue modificada en el siguiente sentido:
| Texto previo a la reforma | Texto vigente |
| Artículo 54. La Fiscalía Especializada tiene, en el ámbito de su competencia, las atribuciones siguientes: (...) VIII. Solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de las disposiciones aplicables... | Artículo 54. La Fiscalía Especializada tiene, en el ámbito de su competencia, las atribuciones siguientes: (...) VIII. Solicitar a la autoridad judicial competente, la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de lo dispuesto por el artículo 16, párrafo décimo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás disposiciones aplicables... |
Este Organismo Nacional considera que el texto vigente resulta inconstitucional, a pesar de que se le adicionó el siguiente fraseo: "en términos de lo dispuesto por el artículo 16, párrafo décimo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás disposiciones aplicables".
Este Organismo Nacional estima que a pesar de que la norma impugnada remite al texto constitucional, la disposición continúa siendo incompatible con el andamiaje de la norma fundamental, en tanto que continúa habilitando para solicitar la intervención de las comunicaciones privadas a una autoridad que constitucionalmente no tiene competencias para ello.
En conclusión, el artículo 54, fracción VIII de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur, vulnera el derecho humano a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, en razón de que el legislador de esa entidad federativa, estableció como de las atribuciones del Fiscal Especializado, el poder solicitas la intervención de comunicaciones, atribución que conforme al párrafo décimo tercero del artículo 16 de la Constitución Federal, es propia de la autoridad federal competente o del Titular del Ministerio Público local, consecuentemente debe declararse su invalidez al ser contraria al texto de nuestra Norma Fundamental.
5. CUARTO. Admisión y Trámite. Por acuerdo de veinte de febrero de dos mil veinte, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad 114/2020 y, por razón de turno, designó al Ministro Luis María Aguilar Morales como instructor del procedimiento.
6. Por diverso acuerdo de fecha de veintiuno de febrero de dos mil veinte, el Ministro instructor admitió la acción de inconstitucionalidad, tuvo por presentada a la promovente con la personalidad que ostentó y por designadas a las personas autorizadas y delegados, así como por exhibidas las documentales presentadas. Además, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California Sur para que rindieran sus respectivos informes, así como para que el primero de los referidos enviara copia certificada de los antecedentes legislativos del decreto impugnado y al segundo para que remitiera un ejemplar del Periódico Oficial de la entidad en el que constara la publicación del decreto controvertido. Por último ordenó dar vista al Fiscal General de la República.
7. QUINTO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California Sur. El Subsecretario de la Consejería Jurídica dependiente de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Baja California Sur rindió informe en representación del Poder Ejecutivo de la citada entidad. En esencia expuso lo siguiente:
(...) informo que es cierto, en cuanto a la publicación del Decreto número 2698 que contiene la reforma a los artículos 6 y 54 fracción VIII de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur, enviándola el H. Congreso del Estado de Baja California Sur en términos de lo establecido por la fracción II del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de Baja California Sur al Ejecutivo Estatal para su publicación, misma que se dio en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Baja California Sur, de fecha 20 veinte de enero del año dos mil veinte, Tomo XLVII, número 02 dos, entrando en vigencia de conformidad a los términos del decreto mencionado, al día siguiente al de su publicación (...).
8. SEXTO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur. El Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur rindió informe por conducto del Oficial Mayor de la XV Legislatura del Congreso del Estado de Baja California Sur. Esencialmente, argumentó lo siguiente:
RESPECTO AL PRIMER CONCEPTO DE INVALIDEZ.
(...)
Particularmente en el artículo 6, se impugnó la porción normativa que establece la supletoriedad de la Ley General en la materia y del Código Nacional de Procedimientos Penales, bajo el argumento que la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas es la que define el contenido de la local, siendo aplicable en primer lugar y no supletoriamente, y que, por lo que hacía al Código Nacional de Procedimientos Penales, se arguyó que tampoco puede preverse como supletorio, ya que es el Código único en la materia. Sin embargo, nunca se impugnó de ese artículo la porción normativa relativa a la aplicación supletoria del Código Penal Federal y de los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
RESPECTO AL SEGUNDO CONCEPTO DE INVALIDEZ.
(...)
De lo anteriormente expuesto se colige que el Fiscal Especializado, al depender del Procurador General de Justicia, está sujeto no solo a la Ley en Materia de Desaparición Forzada del Estado, sino a la propia Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia, institución de la que forma parte, y en la cual se apoya para desempeñar a cabalidad su encomienda para llevar a cabo la investigación y persecución de los delitos de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares y delitos vinculados con la desaparición de personas, quien además, deberá coordinarse con la Fiscalía Especializada de la Procuraduría General de la República. Luego entonces, la solicitud que formule la fiscalía especializada a la autoridad judicial competente para la intervención de alguna comunicación privada que resulte necesaria para el esclarecimiento de los hechos delictivos que investiga y persigue, en términos del artículo 54 fracción VIII que combate la accionante, es a través del Procurador General de Justicia, su superior jerárquico, de quien depende y quien está autorizado para formular la solicitud. Entendiéndose que un juez federal no aceptará solicitud, ni obsequiará orden para intervenir comunicaciones privadas si esta no es formulada, en el caso de la fiscalía especializada para desaparecidos, por el Procurador General de Justicia, quien encabeza el ministerio público y ejerce la autoridad jerárquica sobre todo el personal de la Procuraduría, incluidos desde luego, la Fiscalía Especializada para la Investigación y Persecución de los Delitos de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y Delitos Vinculados y las Unidades que dependan de ella. Es decir, el hecho de que, en la redacción impugnada no se establezca expresamente que el Procurador General de Justicia, como titular del Ministerio Público, es quien formulará a nombre de la Fiscalía Especializada en desaparecidos toda petición ante juez federal para intervenir comunicaciones privadas que sean necesarias para la investigación que lleve dicha fiscalía, ello no implica que se vulnera norma constitucional alguna.
9. SÉPTIMO. Informe de la Fiscalía General de la República. El Fiscal General de la República no emitió una opinión en el presente asunto.
10. SÉPTIMO. Alegatos y cierre de la instrucción. Mediante acuerdo de diecisiete de septiembre de dos mil veinte, el Ministro instructor señaló que los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California Sur no formularon alegatos. Además, cerró instrucción del asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
11. PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(5), toda vez que se plantea la posible infracción a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por parte de disposiciones de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur.
12. SEGUNDO. Oportunidad. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(6) establece que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al que se publicó la norma impugnada.
13. En el caso, se impugnan diversos artículos de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur, reformado mediante Decreto número dos mil seiscientos noventa y ocho [2698], publicado el veinte de enero de dos mil veinte en el Boletín Oficial del Gobierno de esa entidad federativa. De esta manera, el plazo de treinta días naturales mencionado transcurrió del martes veintiuno de enero al miércoles diecinueve de febrero de dos mil veinte. Consecuentemente, la acción de inconstitucionalidad es oportuna ya que se presentó el diecinueve de febrero de dos mil veinte(7).
14. TERCERO. Legitimación. De conformidad con el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá ejercer la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales, entre otras.
15. En este sentido, en términos de los artículos 15, fracciones I y XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y 18 de su Reglamento Interno, corresponde a la Presidenta de la referida Comisión su representación legal, por lo que si quien suscribe el escrito inicial de la presente acción, es María del Rosario Piedra Ibarra, en su carácter de Presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, lo que acredita con la copia certificada de la designación en ese cargo.
16. En consecuencia, al ser la Comisión Nacional de los Derechos Humanos un órgano legitimado para ejercer la acción de inconstitucionalidad en este supuesto y habiéndose promovido por quien cuenta con facultades para representar a dicho órgano, procede reconocerse la legitimación activa en este asunto.
17. Máxime que el artículo 105, fracción II, inciso g), constitucional, establece únicamente como condición de procedencia de la acción de inconstitucionalidad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos la denuncia de inconstitucionalidad de leyes federales o locales que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal y tratados internacionales de los que México sea parte, sin que establezca otra condición.
18. CUARTO. Causales de improcedencia. Las partes no hicieron valer causales de improcedencia y esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no advierte, de oficio, la actualización de alguna.
19. QUINTO. Análisis de fondo. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna la regularidad constitucional de los artículos 6 y 54, fracción VIII, de la Ley en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares para el Estado de Baja California Sur, reformada mediante Decreto número dos mil seiscientos noventa y ocho [2698], publicado el veinte de enero de dos mil veinte en el Boletín Oficial del Gobierno de esa entidad federativa; en consecuencia, se procede al análisis de los conceptos de invalidez formulados, lo que se hace en los siguientes términos.
20. I. Análisis de la constitucionalidad del artículo 54, fracción VIII, de la Ley en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares para el Estado de Baja California Sur, reformada mediante Decreto número dos mil seiscientos noventa y ocho [2698], publicado el veinte de enero de dos mil veinte en el Boletín Oficial del Gobierno de esa entidad federativa.
21. La disposición legal en comento, indica:
"Artículo 54. La Fiscalía Especializada tiene, en el ámbito de su competencia, las atribuciones siguientes:
...
VIII. Solicitar a la autoridad judicial competente, la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de lo dispuesto por el artículo 16, párrafo décimo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás disposiciones aplicables;..."
22. Sustancialmente, la accionante estima que esa disposición legal es contraria al contenido del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la facultad para solicitar la intervención de comunicaciones privadas únicamente le corresponde a la autoridad federal facultada por la ley o al titular del ministerio público de la entidad federativa correspondiente, y no a la Fiscalía Especializada del Estado.
23. Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación arriba al convencimiento de que ese concepto de invalidez, es fundado.
24. Para ello, este Tribunal Constitucional retoma las consideraciones expuestas al resolver las Acciones de Inconstitucionalidad 77/2018(8) y 5/2019(9), en las que se analizaron disposiciones de la Ley Número 677 en Materia de Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave y de la Ley en Materia de Desaparición de Personas del Estado de Coahuila de Zaragoza, respectivamente, cuyo contenido es similar a la norma que ahora se estudia y que también fueron confrontados con lo dispuesto por el artículo 16 de la Carta Magna.
25. En ambos casos se analizó el contenido y desarrollo del arábigo en comento del pacto federal y se destacó que, entre otros aspectos, reconoce el derecho a la inviolabilidad de comunicaciones privadas; de igual forma, puntualiza los requisitos para autorizar y efectuar la intervención de comunicaciones privadas(10).
26. Lo anterior, puesto que la evolución legislativa ha dejado patente la intención de los poderes ejecutivo y legislativo de introducir en el texto constitucional la regulación para la intervención de comunicaciones privadas, estableciendo en particular que la autoridad competente para intervenirlas es únicamente la autoridad judicial federal y que las intervenciones deben ajustarse a los requisitos que las leyes prevean; ello, con la finalidad de limitar y restringir el uso de tal diligencia pero, a la vez, fortaleciendo las herramientas y estrategias para enfrentar la delincuencia.
27. Ahora, en relación con los sujetos legitimados para solicitarla adquiere relevancia el contenido del Dictamen de veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, emitido por las "Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales de Justicia del Distrito Federal y de Estudios Legislativos, Primera Sección" de la Cámara de Senadores, quienes asentaron la importancia de que el texto constitucional reflejara expresamente que serían los Titulares de la representación social de cada entidad federativa quienes estarían facultados para solicitar ante una autoridad judicial federal la intervención de comunicaciones privadas sin que exista la posibilidad de atribuir o delegar esa facultad reservada a esos funcionarios.
28. Por tanto, es facultad exclusiva de la autoridad judicial federal autorizar la intervención de comunicaciones privadas a solicitud de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de las entidades federativas.
29. Así, para determinar en quien recae la Titularidad del Ministerio Público en el Estado de Baja California Sur, es necesario acudir a la Constitución Política de ese Estado.
30. El artículo 85.A. de la constitución local indica que el Ministerio Público estará a cargo del Procurador General de Justicia. Incluso, el numeral 15, párrafo séptimo, última parte, reconoce que dicho funcionario podrá solicitar a la autoridad judicial federal la intervención de comunicaciones privadas.
31. Por su parte, el artículo 6 de Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California Sur establece que la Procuraduría General de Justicia del Estado es la dependencia del Ejecutivo del Estado, dotada de autonomía técnica, operativa y de criterio jurídico, en la que se deposita la Institución del Ministerio Público.
32. Y que es el Procurador el titular de la institución del Ministerio Público del Estado, ello en términos del arábigo 20 de esa normatividad.
33. Entre sus facultades se encuentran la de establecer los lineamientos generales del Ministerio Público, así como las estrategias que deben orientar la investigación de hechos que se estimen delictivos y los criterios para el ejercicio de la acción penal; dirigir, organizar, administrar, controlar y supervisar el funcionamiento de la Procuraduría y ejercer la disciplina entre sus integrantes; así como solicitar al Juez de Control Federal la intervención de comunicaciones privadas cuando resulte necesario dentro de la investigación de un hecho delictivo.
34. Consecuentemente, en términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado libre y soberano de Baja California Sur y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de esa entidad federativa, se arriba a la conclusión de que es el Procurador General de Justicia del Estado de Baja California Sur quien se encuentra facultado para solicitar la autorización de las comunicaciones privadas a la autoridad judicial federal, en caso de delitos locales y no el Fiscal Especializado.
35. En mérito de lo anterior, si el artículo 54, fracción VIII, de la Ley en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares para el Estado de Baja California Sur, dispone que la Fiscalía Especializada en esa materia tiene la atribución de solicitar a la autoridad competente la autorización para la intervención de comunicaciones privadas, resulta indudable que tal disposición no guarda armonía con el ordenamiento constitucional Federal y debe declararse inconstitucional.
36. Asimismo, como se estableció en las Acciones de Inconstitucionalidad 77/2018 y 5/2019, es de indicarse que no se soslaya que la Ley General en materia de desaparición forzada de personas, desaparición cometida por particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, en su artículo 70 prevé las atribuciones que le corresponden en el ámbito de su competencia a la Fiscalía Especializada de la Procuraduría, incorporando la facultad para solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones en términos de las disposiciones aplicables(11). Por su parte, el ordinal 71 de ese cuerpo normativo establece que las Fiscalías Especializadas de las Entidades Federativas deben contar al menos, con las características y atribuciones previstas en el artículo 70 indicado(12).
37. Sin embargo, no obstante esos preceptos, lo dispuesto por la Ley General no puede concretarse en perjuicio de la previsión expresa del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ni siquiera en su actual redacción.
38. Es por ello que el artículo 54, fracción VIII, de la Ley en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares para el Estado de Baja California Sur, es inconstitucional.
39. Esencialmente, en atención a que le atribuye al Fiscal Especializado una facultad que por mandato expreso del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le corresponde exclusivamente al titular del Ministerio Público de la entidad federativa, es decir, al titular de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California Sur.
40. Cabe mencionar que estas consideraciones son acordes con lo sostenido por este Tribunal Pleno, en la Acción de Inconstitucionalidad 104/2019, resuelta en sesión de dieciocho de enero de dos mil veintiuno, en la que se analizó este precepto de la Ley en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares para el Estado de Baja California Sur, en su texto anterior, y que, se considera, el precepto combatido adolece del mismo vicio que la disposición analizada en el precedente en mención(13).
41. II. Análisis de la constitucionalidad del artículo 6 de la Ley en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares para el Estado de Baja California Sur, reformada mediante Decreto número dos mil seiscientos noventa y ocho [2698], publicado el veinte de enero de dos mil veinte en el Boletín Oficial del Gobierno de esa entidad federativa
42. El ordenamiento legal materia de impugnación reza:
"Artículo 6. En todo lo no previsto en la presente Ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en el Código Penal Federal, el Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Baja California Sur, así como la Ley de Atención a Víctimas para el Estado de Baja California Sur y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte."
43. La accionante estima, sustancialmente, que las remisiones que realizó el legislador local al Código Penal Federal y a los tratados internaciones de los que el Estado Mexicano sea parte, son inconstitucionales por transgredir los artículos 14 y 16 constitucionales en relación con el derecho a la seguridad jurídica y legalidad.
44. Este Tribunal Pleno considera que el argumento hecho valer por la accionante es fundado, toda vez que el legislador local no es competente para establecer las normas de aplicación supletoria, ya que éstas fueron determinadas por el legislador federal en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.
45. Resulta pertinente remitirse a lo resuelto por este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 79/2019 que analizó, entre otros, el artículo 6 de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema de Búsqueda de Personas para el Estado de Tabasco y se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Zaldívar Lelo de Larrea por la invalidez de dicho precepto en las porciones normativas que indican "la Ley General, el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal", "la Ley General de Víctimas y" y "así como los Tratados Internacionales de los que el Estado mexicano sea parte"(14).
46. Este asunto, a su vez, se basó en lo sostenido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 22/2015 y su acumulada 23/2015,(15) en la que se analizó, entre otros, la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley para Prevenir, Atender, Combatir y Erradicar la Trata de Personas en el Estado de Zacatecas,(16) el cual preveía como normas de aplicación supletoria a la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia de las Víctimas de estos Delitos, y al Código Nacional de Procedimiento Penales.
47. En ese caso, se analizó la facultad del Congreso de la Unión para expedir la ley general en materia de trata de personas (contenida en la misma fracción que la de desaparición forzada), y se determinó que al facultarse constitucionalmente al Congreso de la Unión para emitir la ley general en los términos señalados se privó a las entidades federativas de la atribución con la que anteriormente contaban, en términos del artículo 124 de la Constitución Federal, para legislar sobre esta materia, quedando limitadas a aquellas facultades que, conforme al régimen de concurrencia y coordinación, les otorgara el Congreso de la Unión.
48. Asimismo, se determinó que el precepto impugnado era inconstitucional en su segundo párrafo, derivado de que la Ley General en materia de trata de personas no puede ser supletoria de la ley local en dicha materia, al ser la primera la que define el contenido de la segunda; siendo ambas obligatorias para las autoridades de las entidades federativas respecto de aquellas cuestiones propias y diferencias que cada una regula, siendo aplicable, a nivel local, en primer lugar, la ley general y, posteriormente, las normas emitidas por los Congresos Locales, en ejercicio de la competencia que aquélla les haya conferido.
49. Finalmente, se determinó que no se puede prever la supletoriedad del código nacional procesal penal en lo no previsto por la ley local en materia de trata de personas, pues ésta no puede regular cuestiones relacionadas con la investigación, procedimiento y sanción de delitos, que el Congreso de la Unión reservó a
la ley general, la cual establece, en el artículo 9, la supletoriedad del referido Código Nacional respecto de sus disposiciones.
50. Por tanto, se declaró la invalidez del párrafo segundo del artículo 2, de la Ley para Prevenir, Atender, Combatir y Erradicar la Trata de Personas en el Estado de Zacatecas.
51. En efecto, un razonamiento similar es aplicable al presente caso para declarar la inconstitucionalidad de la norma impugnada.
52. Lo anterior, si se considera que, conforme a estos precedentes, la supletoriedad de una ley respecto de otra ha sido entendida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación como la relación que surge para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en leyes diversas. Para lo anterior, cuatro requisitos son necesarios:(17)
53. a) El ordenamiento legal a suplir debe establecer expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros;
54. b) La ley a suplir no debe contemplar la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente;
55. c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de un ordenamiento diverso para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y,
56. d) Las normas aplicables supletoriamente no deben contrariar el ordenamiento legal a suplir, sino que deben ser congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
57. En este sentido, la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia de las Víctimas de estos Delitos no suple faltas u omisiones de las leyes locales en la materia, sino que, tal y como se señaló en párrafos precedentes, conforme al artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución Federal,(18) esta ley general establece como mínimo, los tipos penales y sus sanciones, así como la distribución de competencias y las formas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno.(19)
58. Por tanto, el Congreso local no puede prever al Código Penal Federal ni a los tratados internaciones de los que el Estado Mexicano sea parte como normas de aplicación supletoria, pues en materia procesal penal solamente es competente para emitir la legislación complementaria, que depende directamente de lo dispuesto en la legislación nacional; de ahí que no existe omisión u obscuridad por parte de la entidad federativa en cuanto al procedimiento, simplemente es un aspecto que no puede regular, de acuerdo con las disposiciones legales y constitucionales reseñadas.
59. En consecuencia, debe declararse la invalidez del artículo 6 de la Ley en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares para el Estado de Baja California Sur, en su porción normativa "el Código Penal Federal," y "y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.", por vulnerar los derechos humanos a la seguridad jurídica y a la legalidad, al haber sido emitido por una autoridad no competente en tal aspecto.
60. Se precisa que estas consideraciones son acordes con lo sostenido por este Tribunal Pleno, en la Acción de Inconstitucionalidad 104/2019, antes referida, en la que se analizó este precepto de la Ley en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares para el Estado de Baja California Sur, en su texto anterior, y que, se considera, el precepto combatido adolece del mismo vicio que la analizada en el precedente en mención, por razones similares a las sostenidas en este fallo(20).
61. SEXTO. Efectos. De conformidad con el artículo 41, fracción IV y 73 de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el Decreto 2621 publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Baja California Sur el dieciséis de agosto de dos mil diecinueve, se declara:
62. I. La invalidez de la fracción VIII del artículo 54 de la Ley en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares para el Estado de Baja California Sur, reformada mediante Decreto número dos mil seiscientos noventa y ocho [2698], publicado el veinte de enero de dos mil veinte en el Boletín Oficial del Gobierno de esa entidad federativa.
63. II. La invalidez de las porciones normativas "el Código Penal Federal" y "y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte" del artículo 6 de la Ley en materia de desaparición forzada de personas y desaparición cometida por particulares para el Estado de Baja California Sur, reformada mediante Decreto número dos mil seiscientos noventa y ocho [2698], antes referido.
64. La invalidez decretada surtirá efectos retroactivos al veintiuno de enero de dos mil veinte, fecha en que entró en vigor el Decreto impugnado [2698].
65. La anterior declaración de invalidez con efectos retroactivos surtirá efectos una vez que sean notificados los puntos resolutivos de esta sentencia al Poder Legislativo del Estado de Baja California Sur.
66. Corresponderá a los operadores jurídicos competentes decidir y resolver, en cada caso concreto sujeto a su conocimiento, de acuerdo con los principios generales y disposiciones legales aplicables en esta materia.
67. Para el eficaz cumplimiento de esta sentencia también deberá notificarse al Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California Sur, al Tribunal Superior de Justicia de dicha entidad, a los Tribunales Colegiado y Unitario del Vigésimo Sexto Circuito, al Centro de Justicia Penal Federal, a los Juzgados de Distrito en esa entidad federativa y a la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California Sur.
68. Por lo expuesto y fundado, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
RESUELVE:
PRIMERO. Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.
SEGUNDO. Se declara la invalidez de los artículos 6, en sus porciones normativas el Código Penal Federal', así como y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte', y 54, fracción VIII, de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur, reformados mediante el Decreto 2698, publicado en el Boletín Oficial de dicha entidad federativa el veinte de enero de dos mil veinte, en los términos del considerando quinto de esta decisión, la cual surtirá sus efectos retroactivos a la fecha que se precisa en el considerando sexto de esta ejecutoria, a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Baja California Sur.
TERCERO. Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Boletín Oficial del Estado de Baja California Sur, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Notifíquese haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto de los considerandos primero, segundo, tercero y cuarto relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación y a las causales de improcedencia.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando quinto, relativo al análisis de fondo, en sus apartados I y II, consistentes, respectivamente, en declarar la invalidez de los artículos 6, en sus porciones normativas "el Código Penal Federal", así como "y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte", y 54, fracción VIII, de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas y Desaparición Cometida por Particulares para el Estado de Baja California Sur, reformado mediante el Decreto 2698, publicado en el boletín oficial de dicha entidad federativa el veinte de enero de dos mil veinte.
Se aprobó por mayoría de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas con reserva de criterio en los efectos retroactivos, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando sexto, relativo a los efectos, consistente en: 1) determinar que la declaración de invalidez decretada en este fallo surta sus efectos retroactivos al veintiuno de enero de dos mil veinte, fecha en que entró en vigor del decreto reclamado, 2) determinar que las declaraciones de invalidez decretadas en este fallo surtan sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Baja California Sur y 3) determinar que corresponderá a los operadores jurídicos competentes decidir y resolver, en cada caso concreto sujeto a su conocimiento, de acuerdo con los principios generales y las disposiciones legales aplicables en la materia penal. La señora Ministra Piña Hernández votó en contra.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea.
En relación con el pie de los puntos resolutivos:
Se aprobó por mayoría de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del considerando sexto, relativo a los efectos, consistente en: 4) determinar que, para el eficaz cumplimiento del fallo, también deberá notificársele al titular del Poder Ejecutivo, a la Procuraduría General de Justicia y al Tribunal Superior de Justicia del Poder Judicial del Estado de Baja California Sur, así como a los Tribunales Colegiado y Unitario del Vigésimo Sexto Circuito, al Centro de Justicia Penal Federal y a los Juzgados de Distrito en el Estado de Baja California Sur. La señora Ministra Piña Hernández votó en contra.
El señor Ministro Presidente Zaldívar Lelo de Larrea declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. Doy fe.
Firman los señores Ministros Presidente y el Ponente con el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.
Ministro Presidente, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea.- Firmado electrónicamente.- Ministro Ponente, Luis María Aguilar Morales.- Firmado electrónicamente.- Secretario General de Acuerdos, Rafael Coello Cetina.- Firmado electrónicamente.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de veintiún fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con el original firmado electrónicamente de la sentencia emitida en la acción de inconstitucionalidad 114/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, dictada por el Pleno de este Alto Tribunal en su sesión del diecinueve de enero de dos mil veintiuno. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- Ciudad de México, a once de mayo de dos mil veintiuno.- Rúbrica.
1 Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.
2 Artículo 1o.- Este Código se aplicará en toda la República para los delitos del orden federal.
3 Sentencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al siete de noviembre de das mil diecinueve, al resolver la acción de inconstitucionalidad 77/2018.
4 Sentencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al siete de julio de dos mil quince, al resolver la acción de inconstitucionalidad 12/2014.
5 Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
[...]. II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:
[...] g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas...
Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;...
6 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles.
7 Foja 20 vuelta del expediente de Acción de Inconstitucionalidad 114/2020.
8 Resuelta en sesión correspondiente al once de noviembre de dos mil diecinueve por unanimidad de nueve votos de los Ministros González Alcántara Carrancá (quien formuló voto concurrente), Esquivel Mossa, Franco González Salas, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Zaldívar Lelo de Larrea, respecto del estudio consistente en declarar la invalidez del artículo 54, fracción VIII, de la Ley Número 677 en Materia de Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el veinte de agosto de dos mil dieciocho.
9 Aprobado en sesión de veintiuno de abril de dos mil veinte por unanimidad de once votos de los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá (lo que hizo con voto concurrente), Esquivel Mossa, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Ríos Farjat, Laynez Potisek, Pérez Dayán, Presidente Zaldívar Lelo de Larrea y Aguilar Morales (los dos últimos por diversos argumentos), respecto del estudio consistente en declarar la invalidez del artículo 58, fracción XI, de la Ley en Materia de Desaparición de Personas para el Estado de Coahuila de Zaragoza, expedida mediante Decreto Número 155, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el catorce de diciembre de dos mil dieciocho.
10 Artículo 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en este párrafo.
...
Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas, excepto cuando sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los particulares que participen en ellas. El juez valorará el alcance de éstas, siempre y cuando contengan información relacionada con la comisión de un delito. En ningún caso se admitirán comunicaciones que violen el deber de confidencialidad que establezca la ley.
Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor.
Los Poderes Judiciales contarán con jueces de control que resolverán, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las víctimas u ofendidos. Deberá existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre jueces y Ministerio Público y demás autoridades competentes.
Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con éstos, carecerán de todo valor probatorio...
11 Artículo 70. La Fiscalía Especializada de la Procuraduría tiene, en el ámbito de su competencia, las atribuciones siguientes:
...
VIII. Solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de las disposiciones aplicables;...
12 Artículo 71. Las Fiscalías Especializadas de las Entidades Federativas deben contar al menos, con las características y atribuciones previstas en el artículo anterior.
Las Fiscalías Especializadas de las Entidades Federativas deben remitir inmediatamente a la Fiscalía Especializada de la Procuraduría los expedientes de los que conozcan cuando se actualicen los supuestos previstos en el artículo 24 de la presente Ley, o iniciar inmediatamente la carpeta de investigación, cuando el asunto no esté contemplado expresamente como competencia de la Federación.
13 El texto de la norma invalidada en ese asunto era el siguiente: Artículo 54. La Fiscalía Especializada tiene, en el ámbito de su competencia, las atribuciones siguientes: ...
VIII. Solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de las disposiciones aplicables;...
14 Los Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Franco González Salas, Pérez Dayán y Zaldívar Lelo de Larrea, votaron por la invalidez total del precepto.
15 Fallada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte en sesión de cuatro de junio de dos mil dieciocho, bajo la ponencia del Ministro Eduardo Medina Mora I. En relación con el punto que interesa para el presente asunto, es decir la
inconstitucionalidad del artículo 2, párrafo segundo, de la Ley para Prevenir, Atender, Combatir y Erradicar la Trata de Personas en el Estado de Zacatecas, se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas con reservas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández con salvedades en algunas consideraciones, Medina Mora I., Laynez Potisek, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales. El Ministro Gutiérrez Ortiz Mena no asistió a la sesión, por desempeñar una comisión oficial.
16 Artículo 2. La presente Ley deberá interpretarse de acuerdo al siguiente Marco Jurídico:
I. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
II. Los Tratados Internacionales suscritos en la materia, por la Nación Mexicana, y
III. La Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos.
En lo no previsto por esta Ley, se aplicarán de manera supletoria las disposiciones contenidas en la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos y el Código Nacional de Procedimientos Penales.
Así como los siguientes ordenamientos legales del Estado de Zacatecas: el Código Penal, la Ley de Atención a Víctimas, la Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la Ley de Asistencia Social, la Ley de Extinción de Dominio, la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública, Ley Estatal de los Derechos del Niño, las Niñas y Adolescentes y los demás ordenamientos legales que resulten necesarios para el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley. (énfasis añadido).
17 Tesis de Jurisprudencia 2a./J. 34/2013, de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, de rubro: SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE. Consultable en la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVIII, Tomo 2, marzo de 2013, página 1065 y registro 2003161.
18 Artículo 73. El Congreso tiene facultad: [...]
XXI. Para expedir:
a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.
Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios [...]. (énfasis añadido).
19 En este sentido, la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, estableció:
Artículo 1. La presente Ley es de orden público, interés social y observancia general en todo el territorio nacional, de conformidad con el mandato establecido en el artículo 73, fracción XXI, inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
[...]
Artículo 3. La aplicación de la presente Ley corresponde a las autoridades de los tres órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, y se interpretará de conformidad con los principios de promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los Tratados Internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo el principio pro persona. (énfasis añadido).
20 El texto de la norma invalidada en ese asunto era el siguiente: Artículo 6°. En todo lo no previsto en la presente Ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal, el Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Baja California Sur, así como la Ley de Atención a Víctimas para el Estado de Baja California Sur y los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
VIII. Solicitar a la autoridad judicial competente la autorización para ordenar la intervención de comunicaciones, en términos de las disposiciones aplicables;...
